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1948年初，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的解放戰(zhàn)爭進入決戰(zhàn)的前夜，鑒于正確地規(guī)定和執(zhí)行政策的極端重要性，鑒于以往有些地方擅自決定政策和上下聯(lián)系不夠的教訓，為“爭取革命戰(zhàn)爭更加偉大的勝利起見”，毛澤東為黨中央起草了《關(guān)于建立報告制度》的黨內(nèi)指示，這是加強黨的組織紀律性建設(shè)、集中統(tǒng)一黨的領(lǐng)導的一項重要舉措。

加強中央和地方的密切聯(lián)系“極為重要”

黨內(nèi)請示報告制度作為實現(xiàn)黨的民主集中制領(lǐng)導的有效工作機制，是保證黨的路線方針政策得以貫徹執(zhí)行的重要制度。該制度最早制定于土地革命戰(zhàn)爭時期，1928年10月17日中共中央在關(guān)于各省委對中央的報告大綱中，對報告的時間、種類、內(nèi)容以及保密要求都作出了規(guī)定，并警示不按時上送詳細報告者，中央即停發(fā)經(jīng)費。由于受戰(zhàn)爭環(huán)境與各種條件的制約，當時制定的黨內(nèi)請示報告制度并沒有完全得到貫徹執(zhí)行，更沒有成為黨內(nèi)正式的一項工作制度。

由于特殊國情造成中國革命極其復雜曲折，各地革命形勢發(fā)展不平衡，紅色政權(quán)和根據(jù)地建設(shè)，以及黨領(lǐng)導的武裝力量，“在過去長時期內(nèi)是處于被敵人分割的、游擊戰(zhàn)爭的并且是農(nóng)村的環(huán)境之下”，因此，“允許各地方黨的和軍事的領(lǐng)導機關(guān)保持著很大的自治權(quán)”，這在當時對于各地方的黨組織和軍隊發(fā)揮他們的自主性、積極性，渡過長期的嚴重的困難局面是非常必要的。但同時，“也產(chǎn)生了某些無紀律狀態(tài)和無政府狀態(tài)，地方主義和游擊主義，損害了革命事業(yè)”。比如，“擅自修改中央的或上級黨委的政策和策略，執(zhí)行他們自以為是的違背統(tǒng)一意志和統(tǒng)一紀律的極端有害的政策和策略；在工作繁忙的借口之下，采取事前不請示事后不報告的錯誤態(tài)度，將自己管理的地方，看成好像一個獨立國”，等等。

隨著解放戰(zhàn)爭的勝利發(fā)展，中國共產(chǎn)黨日益壯大，到1948年，全黨已擁有300萬黨員，解放區(qū)日益擴大，占領(lǐng)的城市越來越多。這表明革命已經(jīng)越過了狹小的、被分割的、以農(nóng)村為主的根據(jù)地的圈子，呈現(xiàn)在我們黨面前的是全國范圍的鄉(xiāng)村、城市、軍事、政治、經(jīng)濟、文化、內(nèi)政、外交等一系列繁重的問題。因此，各地方黨組織和軍隊的領(lǐng)導機關(guān)過去長期保持著很大自治權(quán)的狀況，已不能適應(yīng)戰(zhàn)爭形勢迅速發(fā)展的需要，無紀律無政府狀態(tài)嚴重影響著革命事業(yè)的發(fā)展。許多解放區(qū)已經(jīng)連成一片，許多城市已經(jīng)解放或者即將解放，黨的領(lǐng)導工作的空間范圍空前擴大，加強中央與地方的聯(lián)系顯得極為必要，保證黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導顯得尤為迫切。黨內(nèi)請示報告制度就成了緊密加強中央與地方聯(lián)系的橋梁。“以便掌握運動的動態(tài)，隨時互通情報，交流經(jīng)驗，及時糾正錯誤，發(fā)揚成績……全黨迫切需要的，是不失時機的生動的具體的報告和指示”。

報告要“自己動手，不要秘書代勞”

為了指導全黨全軍適應(yīng)新形勢、完成新任務(wù)，必須大力加強黨的組織紀律性。毛澤東親自起草的《關(guān)于建立報告制度》的指示，僅1100多字，但是對于報告的內(nèi)容、由誰負責報告、報告的時間頻率等都有明確而具體的規(guī)定。

報告必須主要領(lǐng)導親自寫。該指示要求：“各中央局和中央分局，由書記負責（自己動手，不要秘書代勞）”。無論是革命戰(zhàn)爭年代還是新中國成立后，毛澤東都以身作則倡導自己寫文稿。1958年毛澤東起草的《工作方法六十條》中第38條明確規(guī)定：“不可以一切依賴秘書，或者‘二排議員’，要以自己動手為主，別人幫助為輔。”1962年8月20日毛澤東曾對人說：“我的文件都是自己寫。只是有病的時候，我口講，別人給我寫……文章要別人寫是很危險的。”之所以這樣強調(diào)，第一可以通過領(lǐng)導自己寫文章，掌握第一手資料，了解真實情況；第二可以克服官僚主義作風。

報告內(nèi)容也有具體規(guī)定。“包括該區(qū)軍事、政治、土地改革、整黨、經(jīng)濟、宣傳和文化等各項活動的動態(tài)”，這些內(nèi)容要求非常廣泛，不僅是要把情況綜合匯報，更重要的是對于活動中發(fā)生的問題和傾向，要提出“對于這些問題和傾向的解決方法”。這就逼得寫報告的領(lǐng)導同志必須下功夫去摸情況，并且思考問題。長期保持這種工作作風，領(lǐng)導能力和政策水平自然會大大提高。

報告不能寫得很長。該指示對報告的送交時間間隔和報告的字數(shù)作了嚴格的規(guī)定。“每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告……報告文字每次一千字左右為限，除特殊情況外，至多不要超過兩千字”。

報告要突出重點。該指示要求：“一次不能寫完全部問題時，分兩次寫。或一次著重寫幾個問題，對其余問題則不著重寫，只略帶幾筆；另一次，則著重寫其余問題，而對上次著重寫過的只略帶幾筆。綜合報告內(nèi)容要扼要，文字要簡練，要指出問題或爭論之所在。”這些具體要求，自然增加了報告寫作的難度，但卻保證了報告具有較高的質(zhì)量。要寫好這樣的報告，領(lǐng)導必須認真對待，付出心血，而且要有較高的政治智慧和政策策略水平。對于領(lǐng)導干部而言，這既是壓力，也是動力。

對沒有按時向黨中央報告的提出嚴厲批評

為使報告制度得到徹底貫徹落實，該指示還特別強調(diào)：“從今年起，全黨各級領(lǐng)導機關(guān)，必須改正對上級事前不請示、事后不報告的不良習慣。”要求各中央局和分局必須同中央發(fā)生最密切的聯(lián)系，各省委或區(qū)黨委，同各中央局和分局也須密切聯(lián)系。

中共中央《關(guān)于建立報告制度》的指示下達以后，絕大部分地方的黨組織和軍隊領(lǐng)導同志都能自覺執(zhí)行，體現(xiàn)了維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導的政治意識、大局意識，以及強烈的紀律觀念。比如，遠離黨中央、地處大別山嚴峻戰(zhàn)斗環(huán)境中的鄧小平，即在1948年3月8日致電中共中央（即寅齊電），報告了新解放區(qū)全盤的策略與政策問題，并對大別山地區(qū)土改中存在的“左”的問題及其危害，進行了分析，提出了建議。3月14日，毛澤東復電鄧小平：“寅齊電悉，非常之好，立即轉(zhuǎn)發(fā)各地仿照辦理。”

中共中央西北局書記習仲勛，同樣模范地執(zhí)行了中央的指示，每隔兩個月（單月上旬）準時向中央送來一份自己動手寫的不超過2000字的綜合報告。1948年1—3月間習仲勛寫了《關(guān)于土改中一些問題的報告》，及時反映西北局所轄地區(qū)尤其是陜北地區(qū)土改中出現(xiàn)的一些尖銳問題。接到習仲勛的報告后，毛澤東立即作出批示，并將報告轉(zhuǎn)發(fā)全國各解放區(qū)，還要求各地學習習仲勛等執(zhí)行得好的同志。毛澤東批示道：“完全同意仲勛同志這些意見。華北、華中各老解放區(qū)有同樣情形者，務(wù)須密切注意改正‘左’的錯誤。”正是通過習仲勛等同志的報告，使黨中央了解到土改工作中存在的不足和問題，并給予了及時指導和糾正，從而保證了土改工作的順利進行，為解放戰(zhàn)爭的勝利提供了堅實的群眾基礎(chǔ)。

毛澤東還對沒有按時向黨中央作綜合報告的個別中央局提出了嚴厲的批評。他曾兩次致電東北局，指出中央規(guī)定的報告制度“惟獨東北局沒有實行”。并且對于東北局受到批評后呈報的一份綜合報告，毛澤東認為內(nèi)容簡單并不滿意，以中央名義給林彪和東北局起草了一封長達2000多字的電報，批評他們“敷衍態(tài)度”“存在著一種無紀律思想”。東北局立即作了檢討并改正，中央這才連發(fā)兩次電報，肯定東北局的檢討并再次強調(diào)了執(zhí)行報告制度的重要性。